지방자치단체 남북교류의 중요성과 특징

 남과 북의 교류와 협력은 남북관계를 안정적으로 유지시켜주면서 북한에 대한 우리의 영향력을 높여주는 수단이 된다. 교류와 협력이 분단 상태를 평화적으로 관리할 수 있게 만들며 국제사회에서 한반도 문제에 대한 남한의 영향력을 증대시켜주는 것이다. 남북교류협력사업의 가운데 대북지원사업의 경우에는 중앙정부, 지방자치단체, 민간단체가 주요 행위자이며, 그 가운데 중앙정부의 역할은 매우 크고 결정적이다. 즉, 중앙정부가 남북교류협력사업의 주체자로서 적극적으로 나설 경우, 지방자치단체의 남북교류협력사업 역시 활기를 띄게 된다. 그러나 이명박 정부의 경우처럼 대북강경정책 등으로 남북한간 교류협력사업을 중단시킬 경우, 지방자치단체의 남북교류협력사업 역시 위축될 수밖에 없다.

 지방자치단체의 남북교류는 매우 중요한 의의를 함축하고 있는 것이다. 민간의 비공식적 교류에 비하여 다소 제도화에 기여할 수 있고, 또한 중앙정부의 공식적 교류에 비하여 상대적 유연성을 발휘할 수 있는 지방자치단체의 남북교류는 통일한국을 위한 교두보적 역할을 수행할 수 있다. 독일의 사례에서 보듯이 지방자치단체간 교류의 활성화는 상호 체제의 경직성을 완화하여 통일의 시기를 앞당길 뿐만 아니라 체제간 동질성 회복을 통해 통일이후의 문제발생을 최소화하는데 기여할 수도 있다.

 지방자치단체의 남북교류협력사업은 지난 1999년, 제주도가 북한에 감귤 4천여 톤을 보내면서 시작되었다. 곧이어 2000년 6․15 남북정상회담 이후 본격적으로 지방자치단체들이 대북지원사업에 나서면서 지방자치단체 주도의 남북교류협력사업이 본격적으로 시행되기 시작했다. 그러나 지난 2009년 천안함 및 연평도 피격 후 단행된 5․24조치로 인해 사실상 전면 중단된 상태이다. 그러나, 최근 들어 지방자치단체장의 의지에 따라 중앙정부의 정책과는 상관없이 남북교류협력사업의 추진이 활발하게 진행되고 있다. 인천광역시, 광주광역시, 강원도 및 경상남도는 2010년 민선 5기부터 다양한 측면에서 남북교류협력사업을 추진하고 있다. 이는 일부 지자체인 대구광역시와 경기도가 인도적 대북지원사업 위주의 남북교류협력사업을 추진했던 것과 확실히 구별된다. 특히, 지난 이명박 정부의 임기 말 집권누수현상에도 원인이 있었겠지만, 지방자치제도가 공고화되면서 각 단체장의 정치이념에 따라 지방자치단체의 정책결정이 달라지고 있다는 점을 시사한다. 또한, 박근혜 정부의󰡐통일대박론󰡑제기와 함께 남북교류사업은 새 국면을 맞는 계기가 될 것이다.

 지방자치단체의 남북교류협력사업의 참여는 중‧장기적으로 북한의 행정 현대화에 기여할 것으로 보여 완전한 통일국가 형성과정에서 비용을 크게 줄여들 것으로 보인다. 또한 통일 이후 지방자치의 실시와 지역통합을 위한 중요한 경험이 될 수도 있다. 통일 이후 남북한 간 지역 갈등이 존재할 수 있음을 고려할 때 사전적인 교류작업의 추진은 통일 이후 지역간 초래될 많은 갈등해소 비용을 사전에 줄일 수 있다는 점에서 매우 의미 있는 작업이라 할 수 있다.

지방자치단체 남북교류추진상의 문제점  현재까지 소수 지방자치단체의 사업만이 직접 북한측과 접촉을 갖는 성과를 거두었다. 그럼에도 불구하고 지방자치단체의 남북교류는 추진사례에 비하여 안전행정부의 사업승인 허가나 북한측과 직접접촉 성사가 전반적으로 저조하다. 이는 지방자치단체의 남북교류 추진절차의 각 단계에 내재하고 있는 여러 가지 문제점들에 기인하는 것으로 간주된다.
 
남북교류를 추진하였거나 또는 계획하고 있는 지방자치단체들이 직면하고 있는 문제점들 중 대표적인 것들은 정보부족, 예산부족, 절차의 복잡성, 중앙정부의 지원 미흡, 대북접촉창구의 부재 및 북한의 신뢰성 부족 등으로 나타나고 있다. 이 외에도 시민의 공감대 부족, 신변안전 불확실, 사전심사의 엄격, 전문가의 부재, 접촉비용의 과다, 상호왕래의 부자유, 북한의 개방의지 부족 및 남북교류사업의 성공 불투명 등이 문제점으로 지적되고 있다.
 
결국, 지난 기간 지방자치단체에서 추진한 남북간 교류는 소기의 성과를 달성하지 못하였다. 지방자치단체가 직접 남북교류를 추진한 그동안의 경험이 없었고, 이에 따라 정보부족을 비롯한 여러 가지 문제점들이 저해요인으로 작용하면서 추진사례나 기대에 부응하는 성과를 보이지 못했기 때문이다. 따라서 지방자치단체의 남북교류가 남북통일에 유용한 전략적 수단으로 활용되기 위해서는 몇 가지 측면에서 개선노력이 수반되어야 한다.

지금까지 일부 자치단체들이 일회적․이벤트적․민간단체 의존적 사업을 추진해왔다면, 이제는 전략적이고 목표지향적이며, 자기 주도성 목적성 주도 아래 사업을 펼쳐야 한다. 그러기 위해선 첫째, 어떤 상황에서도 북한이 받아들일 수밖에 없고, 둘째, 시민 또한 광범위하게 동의할 수 있으며, 셋째, 각 지자체의 장점과 특징을 나타내는 전략적 아이템의 개발이 무엇보다 요구된다. 성공적인 남북교류협력사업을 이끌어 낼만한 교류아이템 개발이 요구된다는 것이다.
 
해당 지방자치단체는 모든 남북교류협력사업의 추진여부를 결정함에 있어 고려해야 할 점은 다음과 같다. 첫째, 사업의 지속적인 확장가능성 및 사업추진의 안정성을 최우선적으로 고려하여야 한다. 둘째, 남북교류협력사업의 최종 소비자 혹은 이득자는 해당 지방자치단체의 주민이 되어야 할 것이다. 셋째, 투명성의 확보이다. 넷째, 중앙정부와 지방자치단체간 긴밀한 협력체계를 구축하는 것이다. 다섯째, 공식적인 대북접촉창구를 만드는 것이다.

현재까지의 대북 인도적지원사업 위주로 진행되어왔던 남북교류협력사업을 북한에 대한 개발지원 형태로 바꾸어 진행해야 한다는 주장도 참고해야 한다. 남북교류협력사업의 미래를 생각한다면 단순한 구호적, 일회성 사업의 시행으로는 한계가 있으며, 북한 개발지원으로 남북교류협력사업을 재편해야 한다는 것이다. 이는 현재의 남북교류협력사업을 규정하고 있는 법․제도의 틀 안에서 충분히 가능하며, 실질적 통일 준비 과정이라는 점에서 주민들의 동의를 얻는 과정도 훨씬 수월할 것이다.

지방자치단체의 남북교류 효율화를 위한 제언  현재 지방자치단체들이 직면하고 있는 문제점들을 개선하기 위해서는 두 가지 측면에서 접근할 필요가 있다. 하나는 지방자치단체의 내부적 운영을 효율화하는 것이고, 다른 하나는 외부적 지원체계를 강화하는 것이다. 이는 지방자치단체 남북교류의 추진과정이 해당 지방자치단체뿐만 아니라 행정자치부 및 통일부의 관련절차를 거쳐야 하는 까닭에 지방자치단체 내부 또는 외부의 어느 부분의 개선만으로는 효율화를 도모하기 어렵기 때문이다.
 
지방자치단체의 내부적 운영의 효율화를 제고하기 위해서는 다음의 세 가지 요인들에 대한 검토가 필요할 것이다. 우선 남북교류전략을 체계화할 필요가 있다. 이를 위해서는 교류분야에 있어서 단계적이고 점진적인 확대가 이루어져야 하고, 교류목적에 있어서 각 단계별 차별화가 도모되어야 하며, 교류방법에 있어서 다양화가 강구되어야 할 것이다.  다음으로는 교류대상사업 및 대상기관의 적정화가 도모되어야 한다. 교류대상사업은 교류주체나 대북지원의 정도 및 지역의 특성 등을 고려하여 해당 지방자치단체가 효과적 추진할 수 있는가를 판단하여 선정하는 것이 필요하다. 그리고 교류대상기관은 행정계층단위나 도시기능, 문화예술, 경제·기술의 관련요인 등의 유사성을 고려하여 적정 대상단체를 선정하는 노력이 수반되어야 한다. 
 
그리고, 남북교류를 위한 추진체계 역시 확고히 구축될 필요가 있다. 즉, 지역내의 합의를 도출할 수 있는 법제적 근거를 마련하고, 계획수립의 체계화를 도모하며, 남북교류사업을 전담추진할 수 있는 기구를 확충하고, 관련재원의 충분한 확보가 이루어져야 할 것이다. 한편, 효과적인 남북교류협력사업의 시행을 위해 법․제도적 변화가 필요하다. 먼저 ｢남북교류협력에 관한 법률｣ 의 개정이 필요하다. 현재 지방자치단체의 남북교류협력사업은 ｢남북교류협력에 관한 법률｣에 바탕을 두고 있으나, 현행 법체계는 사업 추진과정과 현실적으로 많은 괴리가 있다. 아울러 국가보안법에 대한 손질도 필요하다. 남북교류협력사업을 규제하고 있는 제반 법령들이 국가보안법과 상충되는 부분들이 상당수 존재하고 있다. 또한 지방자치단체가 독자적으로 북한과 접촉하고 개발지원을 추진할 수 있도록 법률이 개정될 필요가 있다. 또한 지방자치단체에 대한 남북교류협력기금의 지원이 필요하다. 
 
지방자치단체의 자치법규 역시 많은 보완․발전이 필요하다. 현재 각 지방자치단체들이 제정한 남북교류협력사업 관련 자치법규는 대북 인도적 지원 사업 등 단순한 교류협력의 범주를 벗어나지 못하고 있다. 특히, 북한에 대한 개발지원 조례를 별도로 제정하는 작업의 필요성도 검토해 보아야 한다. 아니면 현재의 조례 등을 개정하여 개발지원에 맞도록 세부적인 내용들을 대폭 수정할 필요도 있다. 그리고 현재 유명무실화 되어 있는 ‘지자체남북교류실무협의회’의 활성화가 시급하다. 남북교류협력사업을 위한 전담 기구 및 인원의 설치 역시 시급한 과제이다. 지방자치단체의 특성과 능력에 맞는 사업을 발굴하고, 북한에 대한 정확한 정보에 입각하여 일회성 사업보다는 지속성 있는 사업 계획을 수립하고 추진하는 것은 지방자치단체 내의 조직정비 및 인력확충과도 밀접한 연관이 있다.
 
마지막으로, 남북교류에서 지방자치단체가 가장 애로를 많이 겪고 있는 정보 및 재정에 관한 중앙정부의 적극적 지원이 이루어져야 한다. 이를 위해서는 안전행정부가 북한에 관련된 정보를 총괄관리 및 공급하는 전담기구를 설치하여 지방자치단체의 정보요구에 탄력적으로 대응하는 한편, 현행의 남북협력기금과 별도의 재정지원프로그램을 설치·운영함으로써 재정지원을 강화하는 노력을 기울여야 할 것으로 판단된다.

요약컨대, 앞으로 지방자치단체는 중앙정부 및 민간단체와의 협력체계를 공고히 구축하고, 주민의 참여를 보장하면서 남북교류협력사업을 주도적으로 추진해야 할 것이다. 지방자치단체는 남북교류협력사업의 추진을 통해 남북관계 발전 및 통일기반 조성에 크게 기여할 것이 틀림없다.