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전국도시공원 결정 면적은 989.0㎢로 이중 집행면적은 406.0㎢(41.1%), 미집행면적은 583.0㎢(58.9%)로 집계됐다. 미집행도시공원면적 583.0㎢중 결정현황을 보면 결정후 10년 이내의 공원면적은 71.0㎢(12.2%), 10년이 지난 공원면적은 512.0㎢(87.8%)로 대부분의 공원시설이 집행이 되지 않는다면 2020년 장기미집행도시공원 일몰제 시행에 따라 도시공원에서 해제될 것으로 예상된다.

대전지역의 경우 21개 도시공원의 사유지 1018만2000㎡에 대해 개발이 진행될 수 있다.

이 미집행 도시공원에 대한 대책으로 대전시는 많은 자치단체들처럼 민간사업자가 사유지인 장기 미집행 공원부지 전체를 매입해 70% 이상을 공원으로 조성해 기부채납하고 나머지를 개발해 이익을 얻는 민간공원특례제를 채택해 시행에 들어갔다.

이를 놓고 정의당과 일부 사회단체들의 반대 의견이 제시되는 가운데 대전시는 강한 실천 의지를 표명하고 있다.

대전시의 미집행 도시공원의 개발에 대한 대전시의 계획과 반대하는 사회단체의 입장 및 도시공학전문가 등의 견해 등을 들어본다.

-- 미집행도시공원 실태와 민간공원 특례제

미집행 도시공원에 대한 문제는 전국적인 상황으로 2020년 7월이면 토지 소유주들이 짧게는 20년 길게는 반세기 이상을 기다려온 일몰제가 성사된다.

이제 토지의 소유자들에게 피해를 감수하라는 것은 한계에 와 있고 도시계획 시행구역 내 토지주 재산권 행사를 기간 제한없이 제한하는 것은 헌법상 과도한 재산권 침해라는 판결을 감안할 때 다시 개발을 제한하기는 힘든 실정이다.

국가나 지방자치단체가 공원 부지를 모두 사들여 보존해야한다는 주장은 가장 이상적인 해결 방안이지만 재정 여건상 실현 가능성과는 거리가 멀다.

결국 지자체가 미집행도시계획시설 도시공원을 직접 매입하지 않아도 해결할 수 있는 방법으로 민간 사업자에게 공원개발을 할 수 있게 하되 공원면적의 70% 이상을 국가에 기부채납하고, 30% 미만의 면적을 개발하게 해주는 것이 대안으로 제시돼 입법화 됐다.

민간사업자가 사유지인 장기 미집행 공원부지 전체를 매입해 공원 면적의 70% 이상을 공원으로 조성해 기부채납하고 나머지를 개발해 이익을 얻는 민간공원특례제는 2020년 6월말까지 자치단체가 매입하지 않으면 공원 용도에서 해제되는 것보다 녹지 훼손이 상대적으로 덜해 일몰제의 유력한 대안으로 여겨진다.

- 대전지역 미조성 공원과 대전시의 계획

사업 조건 중 하나인 공원 면적이 5만 ㎡ 이상인 대전의 미조성공원 216개소 가운데 민간특례제를 도입할 수 있는 곳은 21곳이다.일몰제에 해당되고 민간특례 개발이 가능한 대전 도시공원의 토지 매입비는 공시지가로 6429억원이나 자치단체에서 매입할 경우 감정 평가 가격으로 매입해야 해 공시지가 보다 높은 가격에 보상가가 결정될 수 밖에 없다.

권선택 대전광역시장은 토지 매입 비용이 2조원 이상이 소요될 것으로 예상했다.

권 시장은 올해 출입기자들을 대상으로 하는 정례 브리핑에서 논란을 빚고 있는 월평공원 등 장기 미집행 도시계획시설 정비사업에 대해 검증절차를 보완하되 예정대로 추진하겠다고 면서, 사업제안방식에 대한 문제 제기가 있지만 지금 진행 중인 것은 다시 바꿀 수 없다고 밝혔다. 또 "일부에선 특혜라고 말하지만 법적으로 (제안)기회를 차단하지 않은 것"이라며 "주민의견과 전문가 검증을 통하기 때문에 특혜라고 할 수 없다"고 반박했다.

권 시장은 "이 제도 자체가 공원지역 70％를 확실히 지키면서 30％는 시민이 필요하는 것을 만들자는 것이고, 개발도 훼손된 지역을 중심으로 하는 것이라 환경을 더 악화시킨다고 할 수도 없다"며 사업 당위성을 강조했다. 난개발과 주택공급과잉 등을 이유로 그대로 두어야한다는 주장 대해서도 "그대로 두면 녹지지역이 되는데 (앞으로 기존의 공원기능을 상실하게 되고 토지주들에 의한) 개발압력을 견딜 수 없게 되기 때문에 위험한 생각"이라며 "대전의 주택공급률도 전국 평균보다 낮아 1년에 1만

3000가구를 공급해야 적정수준이 된다"고 지적했다.

권 시장은 사회적 갈등과 특정업체의 단일 제안방식에 따른 문제점을 개선하기 위해 "다수제안 방식으로 가는 것을 검토해 공모방식의 장점을 원용하고, 검증절차도 강화할 방침"이라며 자구책 마련과 아울러 각종 환경평가와 문화재 실태조사 등의 과정에서 주민과 전문가 의견이 반영될 수 있도록 하고 시의회와 검증절차도 마련하겠다고 밝혔다. 권 시장은 "개발계획과 재정계획, BC(비용대 편익)분석 등 공익적 관점에서 전문가와 시민들의 의견이 반영될 수 있도록 하겠다"면서 "앞으로는 제도개선과 검증을 통해 개선안을 만들어 추진하겠다"고 약속했다.

대전시는 현재 일몰제 적용대상이 21곳 가운데 8곳에 대한 민간제안을 받았으며, 이가운데 월평공원​ 갈마지구를 비롯해 정림지구, 용전공원, 매봉공원, 문화공원 등 5개 지구에 특례사업이 검토되고 있다.

한편 권 시장은 7일 대전시 확대간부회의에서 최근 일부 민간단체에서 이견을 보이고 있는 민간공원특례사업 추진에 대해 상황을 설명하고 합리적 대처를 거듭 강조했다.

권 시장은 이날“일몰법에 따라 3년 후(2020년 7월) 기존 지정된 공원지구가 전면 해제되면서 난개발과 환경훼손이 우려되기 때문에 민간공원특례사업이 추진되는 것임을 정확하게 인식해야 한다”며 “이와 관련해 주민의견수렴, 환경성 강화, 검토 면밀화 등의 합리적 주장은 수용하겠지만, 대안 없는 반대나 전면 백지화 요구는 합리적 해결방식이 아니다”고 밝혔다.

-- 미조성 공원 민간특례제 반대 의견

대전시가 추진 중인 민간공원 특례사업 중 면적이 가장 넓고 사업 진척이 앞선 월평근린공원 갈마지구 사업에 대해 인근 주민과 정의당 및 일부 사회단체들이 대책위원회를 구성해 사업백지화를 관철하겠다고 나섰다.

이들은 민간사업자에 의한 개발이 아닌 대전시 주도의 공공개발을 주장하며, 국고보조나 지방채 발행 등 재원마련을 통해 사유지를 매입한 뒤 환경과 보전의 가치를 우선한 공익개발에 나서달라고 요구하고 있다.

또 헌법불합치 판결로 2020년 일몰되는 도시공원에 대해 민간제안 방식으로 진행돼 특혜 의혹이 일고 있다면서 가장 이상적인 도시계획은 시가 공원을 매입하는 거지만 당장 재정적으로 불가능하다면 토지 개발은 사유지라도 공익을 위해서는 일부 소유권이 제한될 수 있다는 게 헌법에 명시돼 있다고 주장하고 있다.

아울러 이곳은 800여종 이상의 야생동식물들의 서식하고 있으며 천연기념물 미호종개, 수달, 황조롱이와 멸종위기종 맹꽁이, 흰목물떼새 등 법적보호종도 다수 서식하고 있어 생태적가치가 매우 높은 곳이라고 내세우고 있다.

이밖에 일몰제 시행 후에 건축법상 개발이 이뤄지는 면적은 매우 한정돼 있어 대전시가 예상하는 난개발은 이뤄지지 않을 것이라며 개발 독재 행정을 즉각 중단하라고 주장하고 있다.

- 미집행도시계획시설 발생에 따른 문제점

미집행 도시계획시설 발생으로 나타나는 주요 문제점은 사유재산권 침해와 지방재정의 악화, 도시의 난개발 및 기능 저하 등이다.

도시계획시설 집행지연에 따라 사유재산권의 침해나 도시계획시설의 집행이 장기적으로 지연됨으로써 도시계획시설에 편입된 토지 및 건물은 이용제약 때문에 매매가 제한될 뿐만 아니라 건물의 신·증축 또한 불허하고 있어 소유주들의 민원 발생이 끊이지 않고 있다.

토지소유주에게 매수청구권과 실효제도 등을 통해 재산상의 손실을 최소화하도록 제도적 장치를 마련했다고 하지만 총 추정사업비 측면에서 보면 지자체 재정의 부담이 지속적으로 증가할 전망이다.

일몰제 시행시 문제점

도시계획시설 결정으로 인해 사적재산권의 제한에 대한 인식이 바탕에 깔려 있다고 하더라도 자동실효제 등이 직접적으로 논의될 시점에는 그 동안 재산권 행사하지 못한 부분에 대한 손실보상 민원도 동시에 발생 가능이 높다.

특히. 시설의 해제보다 집행으로 인한 보상비가 더욱 큰 부지의 경우에 이러한 손실보상 요구는 더욱 많아 질 것으로 보인다.

그동안 행정중심의 도시계획에서 자동실효제 등으로 전환되면 시설의 해제에 대한 주민들의 인식 변화로 예상도시계획시설의 기능이 상실될 우려가 높다.

사유재산권행사에 따라 각각의 개발행위시 시설간의 연계성 및 집단성의 기능은 상실될 가능성이 커져 시설이 갖추고 가야 할 제 기능을 발휘하지 못함으로 이에 따른 체계적 관리 및 시설이용에 제약이 발생하기 때문이다.

현재 장기 미집행 도시계획시설로 남아있어 공원관리의 어려움에 따라 녹지공간에 대한 훼손이 빈번하고 공원미관을 저해하는 요소가 발생하므로 체계적인 공원관리가 가능하도록 쾌적한 도심휴게공간으로 정비하는 것이 필요하다.

또 조수보호구역 등 우수한 자연생태환경, 양호한 임목상태, 용이한 접근성, 다양한 이용행태 등 근린공원의 장점을 발전시켜 숲을 복원하고 체험하는 여가행태를 반영하는 공원을 제공하기 위해서는 공원조성계획의 변경과 아울러 이의 실행을 담보할 수 있는 재정적 여건을 구비하는 것이 중요하다.